△調査・研究テーマ
「特別自治市実現に向けたプロセスの調査・研究」について

○横山［勇］委員長
　議題に入ります。
　初めに、調査・研究テーマ「特別自治市実現に向けたプロセスの調査・研究」についてを議題に供します。
　前回の委員会において、今年度のテーマを決定いたしましたが、本日はそのテーマに関連して、指定都市市長会における多様な大都市制度実現プロジェクトなど、これまでの動向について、資料をまとめさせましたので、政策局より御説明いただいた後、各委員より御意見などをいただければと思います。
　それでは、政策局より説明をお願いいたします。
　なお、飛沫による感染を防止する観点から、委員会中の当局からの発言に際しては、着座のままで結構です。

◎伊地知政策局長
　それでは、調査・研究テーマ「特別自治市実現に向けたプロセスの調査・研究について」関連資料につきまして、橘田大都市制度推進本部室長より御説明いたします。

◎橘田政策局大都市制度推進本部室長
　それでは、お手元にお配りしております資料に基づきまして、御説明いたします。 　表紙をおめくりいただきまして、１ページを御覧ください。
　本日は、３つの説明事項につきまして御説明いたします。
　１つ目は、指定都市市長会「多様な大都市制度実現プロジェクト」について、２つ目は神奈川県「特別自治市構想等大都市制度に関する研究会」について、３つ目は特別自治市制度の設計に向けた事務事業等の調査委託についてでございます。
　２ページを御覧ください。
　１の指定都市市長会「多様な大都市制度実現プロジェクト」について御説明いたします。
　参考資料１としまして、指定都市市長会「第４回多様な大都市制度実現プロジェクト」（令和３年７月５日）配布資料を添付しております。こちらは後ほど御確認ください。
　３ページを御覧ください。
　参考資料の第４回多様な大都市制度実現プロジェクトについてでございますが、令和３年７月５日に開催され、記載のとおり、16市の市長、副市長が参加いたしました。
　議事内容としましては、１つ目が特別自治市制度の必要性・効果、２つ目が特別自治市への移行手続き及び住民投票の考察、３つ目が特別自治市制度実現に向けての機運醸成でございます。
　次ページ以降に、参考資料１として添付しました資料を一部加工して抜粋しておりますので、こちらで御説明いたします。
　４ページを御覧ください。
　特別自治市制度の必要性・効果でございます。
　４つの面から整理しております。右側の円の中央部を御覧ください。
　１つ目の指定都市市民のメリットとして、市民サービスの向上と持続可能な地域社会の実現ということを整理しております。
　２つ目は、この下のところでございますが、近隣市町村や道府県のメリットとして、圏域・地域全体の発展・活性化につながるというところでございます。
　３つ目は、枠の左側にございますが、国民全体のメリットとして多極分散型社会の実現、東京一極集中の是正、我が国全体の発展への貢献ということでございます。
　４つ目は、右側の一番上のところでございますが、グローバルな視点でのメリットとして、我が国のさらなる成長と発展を牽引、世界の大都市との競争が可能になるといったことを挙げております。
　５ページを御覧ください。
　②の特別自治市への移行手続き及び住民投票の考察についてでございますが、まず一番上の丸のところでございますが、法概要の立てつけに当たっては、地方自治法に特別自治市の定義を規定することを基本とする。また、２つ目の丸でございますが、移行手続のスタートは、地方分権の流れを踏まえ、地方からの発意とし、その下の下線を引いたところでございますが、案の①として、指定都市及び道府県からの申請により、内閣が国会の承認を経て定める方法、案の②として、大都市地域における特別区の設置に関する法律を参考に手続法を制定する方法の２つが考えられ、案①及び案②とも市民目線では市の区域は変わらず、新たな住民負担も発生しない、また住民代表である市議会及び道府県議会の同意を経ることを踏まえる必要があるとしております。
　６ページに、参考として案①、案②の詳細を記載しておりますので、後ほど御確認ください。
　７ページを御覧ください。
　③特別自治市の制度化に向けての当面のスケジュール（案）でございますが、一番上の矢印上にございます第５回の多様な大都市実現プロジェクトを11月に開催し、最終報告を取りまとめる予定です。また、下の破線の内側でございますが、国全体として、機運、市民理解を高めること、国会議員や経済界に対する説明等が必要と考えられるとしております。
　８ページを御覧ください。
　２の神奈川県「特別自治市構想等大都市制度に関する研究会」について御説明いたします。
　参考資料２として、第１回「特別自治市構想等大都市制度に関する研究会」配布資料を添付しております。これは県が作成したものでございます。後ほど御確認ください。
　９ページを御覧ください。
　神奈川県のホームページにおける第１回研究会資料によりますと、設置目的は、特別自治市構想等の大都市制度に関し有識者の意見を聴取し、研究するためとしております。
　設置期間は令和３年６月８日から令和４年３月31日までで、下にあります６名の有識者で構成されております。
　意見を求める事項として、（１）特別自治市構想に関すること、（２）その他大都市制度について必要な事項に関することとしております。
　第１回研究会が６月14日月曜日に開催され、11月中旬までに５回の研究会を開催する予定とのことでございます。
　10ページを御覧ください。
　第１回研究会での神奈川県知事の冒頭挨拶の抜粋でございます。
　下線を引いたところ御覧ください。
　本年２月の代表質問に対し、県の総合調整機能や財源の再分配機能に影響が出ることにより、指定都市市域の内外を問わず、行政サービスを低下させる懸念がある。県民の目線からすれば、構想そのものにメリットがあるとは思えないという答弁をしたこと、人口や税収が減少し、自治体の経営資源に制約を受けていくことが見込まれる中にあっては、より効率的・効果的な行政運営に向けて、市町村とますます協調・連携しながら施策を進めていくことが重要と考えていること、住民目線から、よりよい行政運営の在り方や、広域自治体と基礎自治体の役割分担といった議論を一層深めていけることを期待していることなどの発言がございました。
　11ページを御覧ください。
　神奈川県「特別自治市構想等大都市制度に関する研究会」での主な論点ですが、こちらは県が作成した当日の資料から抜粋したものでございます。
　１、指定都市制度に関する課題認識についてとして、（１）二重行政では、法令に基づく役割分担や相互補完によるものとも言え、二重行政の指摘は当たるのか。特別自治市構想によらずとも、今後も調整会議を活用し、解決していくことで足りないのかとしております。
　（２）税制上の不十分な措置では、標準的な行政サービスを提供するために必要な財源は地方交付税によって措置されているのではないか、大都市特有の事情を考慮した新たな税制を国に働きかけることが適当とは言えないかとしております。
　12ページを御覧ください。
　２、特別自治市制度の骨子についての（１）市域内地方事務の全てを処理することについてのア、県の総合調整機能への影響では、県が担うべき総合調整機能が分割・分断され、指定都市を含む県内全域における住民サービスの低下が生じるおそれはないのか。新型コロナウイルスや大規模災害のように緊急事態においては、シンプルで一元的、広域的な対応こそ望まれるのではないかとしております。
　イ、警察事務についてでは、現在の都道府県警察を分割し、地域を限定することは、結果として広域的な犯罪への対応力を弱めるおそれもあり、住民にとってのメリットをどのように評価すべきかとしております。
　ウの県有施設についてでは、県施設を市所管とした場合に、横浜市域外の住民へサービス提供することができる根拠があるのか、また将来にわたって提供する保証ができるのかとしております。
　（２）市域内地方税の全てを賦課徴収することについてのア、県の財源の再分配機能への影響では、財源の再分配機能が弱まり、県内の他の自治体の行政サービスが低下することにならないかとしております。
　イ、県との間での財政調整では、広く県民に対しサービスが提供される経費等が具体的に何を指すのか、どういった考え方で負担することになるのか明確にしていく必要があるのではないかとしております。
　13ページを御覧ください。
　（３）その他のア、広域連携についてでは、将来課題を見据え、中枢都市を中心とした圏域を設定するのであれば、東京圏など、より広範な視野での検討が必要ではないのか、自団体の利害を超越して、他の基礎自治体との間の広域調整を行うことはできるのかとしております。
　イ、住民自治についてでは、現行制度下で区における住民自治が十分なのか否か、住民との対話で十分に検証した上で、さらに新たな特別自治市構想での区の住民自治の強化の必要性や可能性を議論していくものではないのかとしております。
　ウ、住民投票等の移行手続についてでは、憲法上の地方自治特別法として住民投票が必要はないのか、また住民投票の範囲をどのように考えるべきかとしております。
　これらの論点に関しての参考資料として、当局のほうでまとめたものでございますが、参考資料３、神奈川県「特別自治市構想等大都市制度に関する研究会」での主な論点に係る参考資料を、後ほど御覧ください。
　14ページを御覧ください。
　最後に、３、特別自治市制度の設計に向けた事務事業等の調査委託について説明いたします。
　15ページを御覧ください。
　調査期間は、令和３年８月から令和４年１月を予定しております。
　２の業務目的では、県の事務事業やこれに係る予算措置等の状況、住民自治に関する実例調査なども含めた各種データを調査分析し、大都市戦略としての特別自治市制度の必要性を取りまとめることでございます。
　３の主な業務概要では、特別自治市が担う事務事業の想定をするため、県の事務事業等のデータ収集及び分析等を行う予定でございます。今後、調査結果について、後日、当委員会でも御報告する予定でございます。

○横山［勇］委員長
　説明が終わりましたので、各委員より御意見、御質問等がございましたらお願いいたします。

　（中略）

◆こがゆ委員
　様々な資料も頂戴しました。１枚の政策局が作られた資料によくまとめられているとは思いますが、実際は附属資料いろいろ見てみますと、今回の内容というのは大変重要ですし、さらにこれからやるべきこと、スケジュールも含めて、かなり明確化にしてきたのではないかなと思っています。それは課題やこれから何をすべきかということも含めて、非常に明確になったという非常に大きな一つの節目かなと感じています。
　そんな観点から、まず１点目のプロジェクトの関係ですけれども、この中でも、必要性というのはまだ従来の考え方だと思いますが、移行手続、そしてその中でも大変重要な住民投票をどうするかという観点から述べられています。
　この移行手続は案が２つ示されておりますが、その中でも②というのは、大阪都構想を前提とした法制化への手続ということだと思います。これは、どちらがいいかという議論がこれから進められると思いますが、①案というのは国の承認を経て定めるという前提になっているので、そうなると、国会での議論、承認というのが必要になるということになります。やはり、手挙げ方式、いわゆる発議は市がするということなので、横浜市の思いと国会全体の思いというのがどうなのかということが、案１では非常に大きな課題になるかなと思います。
　私、全体を通して見ましたが、そういう中では、現実的には都構想に準じた形での②の案というのが現実的かなという気はするのですが、その点、局長の御意見、頂戴したいです。

◎伊地知政策局長
　前提として、先ほども御説明の中にありましたように、市民目線でいうと、市の区域も変わらないし、新たに事務負担が増えるわけではないので、どういう重さで住民投票をしていくのか、あるいは法制化していくのかというのは、特別自治市を目指している中で、いろんな各種の意見を聞いても、必ずしも一致していないという状況にあります。
　ただ、今までの法体系であるとか地方制度の中で考えたときには、この案の１と２というのが現実的だろうというところでは、皆さん、何となくこういう方法なのかなということを思っていらっしゃるということだと思います。
　案の１にせよ、案の２にせよ、問題は都道府県と指定都市が共同申請をするというところで、そこまでに至るまでがやはり難しい部分があると思っているところで、今、委員がおっしゃったように、我々としては案の２のほうがより我々の意思に近いかなとは思っておりますけれども、これだけが本当に選択肢なのかどうかというのは、今後の議論もあるのかと思っています。

◆こがゆ委員
　県との議論は後ほど伺いますが、やはり地方のことは地方で決めるという流れの中で、今の資料だけ見ると、案の①のほうが、やはり国の承認。そうすると、いろいろな地方から来ているいろいろな利害がある国会議員の皆様方が判断するということになるので、そうなるとまたハードルが高くなる可能性はあるということだと思います。これから議論されると思いますが、ぜひそんな観点から議論していただければと思います。
　あと、次の住民投票ですけれども、大阪都構想でも住民投票が行われましたが、やはり直接民主主義の必要性ということ、非常に市民に関係が深いという内容ですから、何らかの形で住民投票というプロセスを経るのかなと思います。
　ただ、その範囲を横浜市民だけにするのか、周辺自治体も含めてなのか、それは後ほど話をする県の特別自治市構想等大都市制度に関する研究会の中でも様々な御意見出ていますが、本当に横浜市民だけの住民投票でいいのかどうかとか、そういう議論がありますけれども、やはりここはひとつそういうプロセス経る必要があるのかなという気はします。それは、意見としてお話しいたします。
　また、法制化の案の１のほうは、特別自治市の移行手続という中に、いわゆる近隣市町村も含めた特別自治市の枠組みという可能性も含まれていますから、その点もやはり、それが可能性として本当にあるのかどうかという議論もしっかり進める必要があると思います。
　次に、機運醸成の対象と手法なのですけれども、いろいろこれから機運の醸成のために行っていくべきことということだと思います。これから先、国会議員の方あるいは経済界の方へのアプローチということが載っていますけれども、加えて、先ほど来、特別自治市実現するためには県議会の承認も必要になりますから、そうなると県議会議員の方あるいは県議会へのアプローチというのも必要なのかなと思いますが、そのあたりのお考えを伺いたいです。

◎伊地知政策局長
　事実からいいますと、まだ我々から正式に市内選出の県議会議員の皆さんに御説明するという機会は設けていません。神奈川県の特別自治市構想等大都市制度に関する研究会が県によって行われたということになれば、当然、県がその常任委員会であり、あるいは特別委員会があるのであれば、そちらに対して、こういう経緯でこういう説明をしています、こういう議論をしていますということを説明することになります。そういうことであれば我々のほうが、機会があれば、しっかりとそれを説明していかなければいけないと思っています。
　先ほども御説明の中にありましたように、まず県知事が特別自治市という構想に疑問を持っているというところからスタートしていますので、そういう意味において、県議会議員の皆さんがそれに対してどういう認識を持っているかという基礎的な認識は、この委員会とは真逆の状況であるということを認識しなければならないかなと思っています。

◆こがゆ委員
　まずは法制化ということなので国会議員へのアプローチというのは必要だと思いますが、我々議員としてもしっかりいろいろな、県・国に対して、横浜市の置かれた状況や、これからの特別自治市の考え方というのを説明する必要があるのかなと思います。
　また、知事の発言や県の研究会の資料を今日配付されておりますが、参考資料２の中で、横浜市はこういうことを考えているけれども、県としてはこうだという意見が出ていますが、それはあらかた否定的な内容ですよね。だから、そこもやはりしっかりと覆すというか、横浜市としての県の意見に対する、反論ではないですけれども、参考資料という形でこの中にいろいろと書かれていますが、こういうことをしっかりと説明する中で、多方面の理解を得る必要があるのかなとも思います。
　それと、スケジュールがようやく出てきました。これは30年来の悲願でもありますし、そういう意味ではここ何年かの間に本当に実現するかどうかというのはありますが、ただやはりスケジュールの管理をして、次にこうやろう、次にこうやろうということをやっていかないとなかなか前に進まないので、非常にいいなと思います。このスケジュールどおりに、やはりやっていくことが重要だと思いますが、局長の考えを伺います。

◎伊地知政策局長
　一つのステップとして、横浜市が考えていた特別自治市構想が指定都市市長会としての構想に進歩したということと、それを基に、国、経済団体あるいは国会議員の皆様方にも発信ができる状態になったということは第一のステップかと思っています。
　その次に、やはり制度化するということであれば、地方制度調査会でしっかりと議論していただいてということになろうかと思います。そこが、我々にとって、法制化に向けた一つの関門なのかと思っていますので、そこに対して、実現できるように作業を進めていきますし、要請を強めていく必要があると思っています。

◆こがゆ委員
　ずっとやはりいろいろやりたかったけれども、なかなか前に進まないという状況でしたから、ぜひ、スケジュールが出てきましたので、鋭意御尽力いただきたいと思います。
　あと、やはり県との考え方の違いというのはどうしてもあるのですね。権限、財源、やはり移譲したくないという思いはあるでしょうから。ただ、そこで県の組織が、あるいは市の組織がではなくて、市民の皆さんがどっちを選び、どっちのメリット、デメリットがあるのかということをしっかり説明して、そこで相互の理解が得られることが必要だと思います。
　そのためにも、やはり機運醸成のための発信というのが必要だと思うのですが、この中でも新聞、雑誌、インターネット等々で発信をすると書いてあります。１点目が、動画の配信が滞っているということなのです。今後、分かりやすい動画での配信も必要だと思いますが、その点についてはいかがですか。

◎橘田政策局大都市制度推進本部室長
　以前、特別自治市の大綱をつくった平成25年当時に１回、動画を作成しておりますが、それは非常に、ある意味、今の実態に合わない形になってしまっているということで、現在ストップしております。リーフレットは新しいものを作成したのですが、リーフレットを全部多くの市民の方にお配りして、それを御覧になっていただくというのは、なかなかこれは不可能でございます。
　ホームページ等に動画を配信できるようにして、それを見ていただくことによって、より分かりやすく、特別自治市というのはこういうことだと、これは市民にとってメリットがあるということを感じていただけるような動画をつくっていく必要があると感じておりますので、今後、鋭意、内部で作業をした上で、そういったものを公表できるようにしていきたいと考えております。

◆こがゆ委員
　以前にパンフレットとか作っていただいて、いろんな方に説明しても、なかなかぴんとこないのですよね。大都市制度が市民一人一人に与える影響は、なかなか肌身で感じられないというのもあると思います。ただ、このコロナ禍で、やはり保健所体制だとか様々な点で、二重行政といいますか、弊害が出ていると思います。
　今日も、参考資料３の中に、要するに県がそう言っているけれども、横浜市としてはこう考えますという資料なのですが、その13ページ、14ページの中に、今回の新型コロナウイルス感染症対策によって、横浜市と県、あるいは国との役割分担がどうで、それがどういう課題があったのかというのが書かれています。
　まさに具体的にこういう課題があったということを分かりやすく市民に伝える、そういういいきっかけというか、いい題材といいましょうか、そういうことだと思いますので、こういうことを通して、実際に特別自治市が実現していたら、こういうメリットがあるということをぜひ分かりやすい方法で発信していただければと思いますので、よろしくお願いいたします。

◎伊地知政策局長
　まだその手続の中で、何をどういう順番で処するかというのがありますけれども、当然住民投票があって、その状況を見ながら、県議会で諮られるということだと思いますので、その中で、この住民の意思というのが反映されるものだと考えておりますが、先ほど来お話出ていますように住民投票の範囲をどこにするのかということもまだ決まっていないところがあります。
　今までのように、例えば今回の大阪都構想のように、大阪市を残すのか、特別区にするのかといったときは、横浜市域の中での話なので、それでよかったのかもしれません。県が考えているのは恐らく、横浜市だけではなくてほかの地域にも影響があるでしょうということで、住民投票の範囲の問題というのが一つあって、その後に住民投票の結果を踏まえて、県議会としてどういう意思を決議するのかということになろうかと思いますが、そこの順番であるとかということを明確に今のところ議論しているわけではありません。

◎橘田政策局大都市制度推進本部室長
　これは、様々課題をある意味提起していただいていると捉えまして、こういった懸念や課題に対して、横浜市の目指している、あるいは指定都市市長会として法制化を目指している特別自治市というのはこういうものでありますということはしっかり整理して、しかるべき段階で、やはり発信していく必要あるかと思っております。

◆斉藤［伸］委員
　私からも、神奈川県の研究会の資料の中で、これは10ページですね先ほど渡邊委員もおっしゃっていましたが、やはり特別自治市といっても、周辺、また神奈川県という相手があってのことでありますので、やはり神奈川県として、神奈川県の視点で課題を整理していただいたということは大変大きな意義があると感じております。
　この10ページの中ほどで、立ち位置で相当見解が違うのだなということも感じる部分があって、例えば県民の目線からすればと、この県民とは誰なのかということもあろうかと思います。神奈川県の人口の約４割ですか、横浜市民だと。政令市に限っていえば、相当膨らむ人口を抱えているわけです。またその下から２行目に、広域自治体と基礎自治体の役割分担とありますが、広域自治体、これは神奈川県でしょうから、基礎自治体、これも様々なサイズ感があって、様々なスタイルが行政にもあります。ではこれは具体的に何を指して、それによって役割分担も変わってくるわけで、ここらもよく整理していただかないとならないことではないかなと感じました。
　また、12ページに、先ほど橘田室長もおっしゃっていましたが、新型コロナウイルス感染症の対応について、実は現場を預かるのは基礎自治体であります。私も、その現場で御相談をたくさんいただきます。どうしても、横浜市を超えて権限を持つ神奈川県にということになると、同僚の県会議員と相談をし、また場合によっては、今日もそうなのですが、その県会議員と共に健康福祉局に相談するということも実はやることになっております。
　先ほどお話しありましたが、今回の新型コロナウイルス感染症の対応について、やはり課題も見えてきたし、しなければならないこともあるので、これはこれで大変な作業だと思いますが、所管する方々にその課題をヒアリングして、ぜひまとめていただきたいとお願いします。
　この県の研究会は、11月中旬に意見の整理、案を出すということになっていて、先ほど、橘田室長から横浜市として、これに対する本市の見解を発信していくとおっしゃっていましたが、この発信のスタイル、誰に対してやっていくのかということを教えていただきたいです。

◎橘田政策局大都市制度推進本部室長
　ちょうど11月中旬に県から意見の整理が出てくる。スケジュール的には、指定都市市長会としての最終報告がちょうどここに出てくるという状況になっております。当然指定都市市長会が考えている特別自治市がどういうものかというものを明確にしていく時期になりますので、それを明確にすると同時に、県からの様々な御心配、懸念、課題について、ある程度そこで、しっかり答えられるものについては答えていくということも必要かと思っております。
　そのタイミングで市としての考え方的なものを、これは当然、議会の皆様方ともしっかりとお話をした上でまとめていくということも必要になってくるのではないか、横浜市としての次のステップとして、必要になってくるのではないかと思っています。
　また、具体的にどういう形というのは、また委員の皆様方ともしっかり御相談をしながら進めていきたいと考えております。